Participatie, van noodzaak naar nut

De burger neemt positie

De Dikke van Dale geeft een ruime definitie van het woord participatie: “het hebben van een aandeel in iets”. Participatie binnen het kader van de Omgevingswet kan worden beschouwd als een nieuwe fase in de evolutie van een concept dat zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. Vaak wordt verwezen naar de periode van jaren zestig en zeventig als hét begin van het ontwikkelen van denkbeelden binnen de ruimtelijke ordening en het betrekken van alle betrokken partijen hierbij. Overzees wees Jane Jacobs in het begin van de zestiger jaren als op het belang van lokale kennis uit de buurt, in opstand tegen de machtige stedenbouwers van die tijd. 

Bijna geheel parallel aan het ontstaan van participatie in de Verenigde Staten ontstond de omgevingsparticipatie ook in Nederland. Er kwam een omslag in het denken over democratie. Het werd als onvolkomen gezien om eens in de vier jaar nieuwe volksvertegenwoordigers te kiezen. Dit werd in de ruimtelijke ordening gezien als verstening van de participatie. Binnen een vierjaarstermijn doen nieuwe issues voor die niet tijdens de verkiezingen aan de orde waren. Ook werd de burger niet meer gezien als trouwe onderdaan, maar werd de burger meer gezien als coproducent van beleid.

Een andere interessante ontwikkeling die rond 2010 ontstond is dat private initiatiefnemers (vooral grote ontwikkelaars en semi-private partijen) omgevingsparticipatie gingen organiseren. Voor private initiatiefnemers is het vaak strategisch om zelf de participatie te organiseren. Participatie kan een plan verrijken en zorgen voor verbetering van draagvlak. Dit verkleint de kans op bezwaar vanuit een omgevingspartij. Het verkleinen van de kans op bezwaar is vooral vanuit financieel oogpunt heel aantrekkelijk. Bezwaren zorgen namelijk voor vertraging en dit kan grote financiële gevolgen hebben voor de ontwikkeling.

Participeren om te participeren

Ook voordat de Omgevingswet in werking trad, werd geparticipeerd. Afgelopen decennia is een maatschappelijke evolutie ontstaan die in het vorige beleid in schril contrast stond tot de toen geldende wet- en regelgeving. Hierin was advies en inspraak sterk ingekapseld in het klassieke en formele georganiseerde openbare onderzoek. Dit is gericht op generieke belangenvertegenwoordiging via middenveldorganisaties.

Alhoewel vanuit belangengroepen druk wordt gezet om het beleid te beïnvloeden, kunnen ook  beleidsmakers druk uitoefenen. In de ruimtelijke procedures voor de Omgevingswet (WABO, Bro etc.) was het gebruikelijk om vanuit een defensieve houding om te gaan met participatie. Participatie werd eigenlijk zo lang mogelijk uitgesteld. Wanneer er werd geparticipeerd was er de angst van ontwikkelaars, dat beleidsmakers en omwonenden hun stempel willen drukken op het beleid en/of de beslissingen. Dit zorgt dan voor het in gedrang komen van de realisatie van ontwikkelingen. Het gevolg van het uitstellen van participatie is de manier waarop participatie wordt beoefend.

Vanuit de particuliere markt ontstond “participeren om te participeren”. Waar de aandacht diende te gaan naar de kwaliteit van interacties, ging de aandacht naar het zo snel mogelijk klaar zijn met participeren. Aan de andere kant wordt door de gemeente participatie ook vaak uitgesteld. Veel van de gemeenten maken zich schuldig aan koekoeksparticipatie. Koekoeksparticipatie is het snel met de burgers praten en dan weer terugtrekken. De gemeente ontwikkelt plannen, dan komt de koekoek even naar buiten en mag de burger even meepraten. Wanneer dit is gebeurd gaat de koekoek snel weer de klok in en worden de plannen allemaal snel afgerond.

Vormvrije participatieplicht voor vorming van beleid

Met de Omgevingswet wordt een andere gedachtegang ten aanzien van participatie beoogd. Participatie wordt het centrale uitgangspunt bij het vormen van beleid. De Omgevingswet verstaat onder een participatieve aanpak: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit”. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat meningen, ideeën, kennis en perspectieven sneller op tafel komen. Doordat deze sneller op tafel komen wordt er gezorgd voor meer draagvlak en betere besluiten, wat kan resulteren in tijdswinst. De Omgevingswet stelt dat participatie maatwerk is. De wet schrijft dus niet voor hoe participatie moet plaatsvinden. Het Omgevingsbesluit bevat echter wel de regels om participatie te borgen.

Het participatieve werken heeft als doel: “Zo breed mogelijk de belangen in beeld te brengen, zodat uiteindelijk het bevoegd gezag een goede afweging kan maken”. Op welke manier deze belangen in beeld worden gebracht is echter volgens de Omgevingswet vormvrij. Vormvrij betekent dat zowel de gemeente als een initiatiefnemer zelf kan bepalen welke vorm van participatie passend is bij die ontwikkeling. Het vormvrije karakter van participatie betekent ook dat de initiatiefnemer zelf bepaalt welke ruimte overgelaten wordt om over te participeren (speelruimte). Wanneer de gemeente de participatie ontoereikend acht, kan de gemeente proactief vragen of de initiatiefnemer meer wil participeren, maar kan hierop niet besluiten om een aanvraag niet te behandelen.

Tijdens het proces van het vaststellen van de Omgevingswet is de motie Nooren ontstaan. Deze motie vraagt aan de gemeenten, provincies en waterschappen om te verwijzen naar participatiebeleid bij de motivering over participatie bij het gebruik van de kerninstrumenten uit de Omgevingswet. Het beleid moet voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt vastgesteld door de decentrale overheden. Decentrale overheden moeten aangeven op welke manier zij hun eigen participatiebeleid hebben toegepast bij de vaststelling van de omgevingsvisie, omgevingsplan en een programma. Het Rijk hangt geen sancties aan het niet opnemen van participatiebeleid in de Omgevingswet, maar het opstellen van participatiebeleid is noodzakelijk om aan de motiveringsplicht te voldoen.

Onze participatieadviseurs helpen u graag bij uw vraagstukken op het gebied van participatie. Of het nu gaat om het participatietraject bij uw ontwikkeling of het schrijven van participatiebeleid voor uw gemeente.